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專家解讀之四︱科學(xué)統(tǒng)籌新能源發(fā)展和消納 筑牢新能源高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)

來源：國家能源局 時(shí)間：2025-11-12 17:02

科學(xué)統(tǒng)籌新能源發(fā)展和消納 

筑牢新能源高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)

——《關(guān)于促進(jìn)新能源消納和調(diào)控的指導(dǎo)意見》解讀

　　為深入貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)于“完善新能源消納和調(diào)控政策措施”的決策部署，近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)新能源消納和調(diào)控的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）?！兑庖姟妨⒆阄覈履茉匆?guī)?；l(fā)展新階段，構(gòu)建了“分類施策、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)協(xié)同、機(jī)制保障”的新能源消納體系，為指導(dǎo)未來一段時(shí)期新能源消納工作提供根本遵循，對(duì)支撐新型能源體系和新型電力系統(tǒng)建設(shè)、助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要意義。

　　一、《意見》出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)

　　（一）新能源實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，成為能源轉(zhuǎn)型關(guān)鍵動(dòng)力

　　“十四五”以來，我國新能源開發(fā)規(guī)模不斷邁上新臺(tái)階，利用率保持較高水平，有力支撐能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。截至2025年9月底，全國風(fēng)光裝機(jī)合計(jì)超17億千瓦，裝機(jī)占比達(dá)到46%。2025年1—9月，全國風(fēng)光發(fā)電量達(dá)到1.7萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的比重接近四分之一，超過同期第三產(chǎn)業(yè)用電量，有力支撐非化石能源消費(fèi)占比提升。

　?。?/span>二）新能源消納壓力凸顯，亟需政策體系前瞻布局

　　新能源規(guī)?；l(fā)展的同時(shí)，消納挑戰(zhàn)也同步顯現(xiàn)。截至2025年9月，風(fēng)光裝機(jī)規(guī)模已超過最高用電負(fù)荷（15.08億千瓦），標(biāo)志著我國電力系統(tǒng)凈負(fù)荷特性發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，新能源消納難度隨之逐漸加大。2025年1—9月，全國新能源利用率為94.6%，同比下降2.1個(gè)百分點(diǎn)，其中風(fēng)電、光伏發(fā)電利用率分別降至94.2%、95.0%，同比降幅均超過2個(gè)百分點(diǎn)。部分地區(qū)新能源利用率低于全國平均水平，2025年1—9月，3個(gè)地區(qū)新能源利用率低于90%，其中新疆88.9%、青海86.3%，同比分別下降4.3、5.0個(gè)百分點(diǎn)。

　　在“雙碳”目標(biāo)引領(lǐng)下，我國新能源仍將保持規(guī)?；l(fā)展態(tài)勢(shì)。根據(jù)新一輪國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)要求，到2035年，我國非化石能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重達(dá)到30%以上，風(fēng)電和太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到2020年的6倍以上、力爭(zhēng)達(dá)到36億千瓦。這意味著未來十年我國年均新增新能源裝機(jī)將超過2億千瓦，而最高用電負(fù)荷年均新增僅約1億千瓦，新能源裝機(jī)規(guī)模與最高用電負(fù)荷間的“剪刀差”將持續(xù)拉大，疊加新能源固有的隨機(jī)性、間歇性、波動(dòng)性特征，未來新能源消納矛盾將進(jìn)一步加劇。若不未雨綢繆，提前制定配套政策措施，部分地區(qū)新能源利用率將加速下降。新形勢(shì)下，《意見》的出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)，為破解新能源消納難題、保障新能源高質(zhì)量發(fā)展提供了關(guān)鍵政策支撐。

　　二、分類施策，構(gòu)建多元開發(fā)消納新格局

　　《意見》的核心創(chuàng)新之一，在于首次明確了“沙戈荒”、水風(fēng)光、海上風(fēng)電、省內(nèi)集中式、分布式等五類新能源開發(fā)消納模式。

　　（一）“沙戈荒”新能源基地：統(tǒng)籌外送與就地消納

　　據(jù)測(cè)算，中長期通過跨省跨區(qū)輸電通道可外送新能源裝機(jī)規(guī)模僅能覆蓋新能源裝機(jī)增量的10%—15%，推進(jìn)“沙戈荒”新能源規(guī)?；偷叵{已成為必然選擇。鑒于此，《意見》提出“外送消納+就地利用”雙路徑：對(duì)外送基地，建立送受端落實(shí)國家戰(zhàn)略責(zé)任體系，強(qiáng)化受端新能源消納責(zé)任，破解受端用電低谷時(shí)段“不愿接”的問題；對(duì)自用基地，創(chuàng)新引入東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移機(jī)制，通過“西電西用”規(guī)?；{新能源，破解西北新能源資源富集地區(qū)“負(fù)荷不足”的核心痛點(diǎn)。

　?。ǘ?/span>水風(fēng)光基地：強(qiáng)化一體化開發(fā)消納

　　我國西南地區(qū)的雅魯藏布江、金沙江、瀾滄江、雅礱江、大渡河等流域水能和新能源資源豐富，具備水風(fēng)光基地化開發(fā)的天然條件。此類基地應(yīng)充分發(fā)揮水電與新能源在年內(nèi)和日內(nèi)的互補(bǔ)特性，有效利用水電調(diào)節(jié)能力，合理配置新能源規(guī)模，緩解新能源出力的隨機(jī)性與波動(dòng)性，提升水電外送通道利用率。對(duì)此，《意見》強(qiáng)調(diào)，水風(fēng)光基地核心在于“一體化開發(fā)消納”，要依托西南大型水電基地，充分考慮水電調(diào)節(jié)特性，優(yōu)化配置新能源。目前，水風(fēng)光基地正從“初期探索試點(diǎn)”邁向“規(guī)?；s化建設(shè)”的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型階段，政策引導(dǎo)將加速這一進(jìn)程。

　?。ㄈ┖Ｉ巷L(fēng)電：推進(jìn)有序開發(fā)消納

　　當(dāng)前，海上風(fēng)電輸電廊道與交通、海事、漁業(yè)、國防、環(huán)保等多領(lǐng)域海域用途深度交織，導(dǎo)致海上輸電廊道資源日趨緊張；同時(shí)，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集，海上風(fēng)電登陸點(diǎn)資源同樣趨緊。受海上輸電通道與登陸點(diǎn)資源缺乏系統(tǒng)性統(tǒng)籌規(guī)劃影響，大規(guī)模海上風(fēng)電的送出接網(wǎng)需求與有限通道資源間的矛盾日益凸顯。對(duì)此，《意見》明確提出，通過統(tǒng)籌優(yōu)化海上輸電網(wǎng)絡(luò)、集約化布局海纜廊道與登陸點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)海上風(fēng)電基地集中送出、就近消納。

　　（四）省內(nèi)集中式新能源：注重科學(xué)高效開發(fā)消納

　　當(dāng)前，部分地區(qū)新能源規(guī)劃存在約束力不強(qiáng)、協(xié)調(diào)性不足的問題，“重開發(fā)輕消納”的現(xiàn)象較為普遍，實(shí)際批復(fù)的省內(nèi)集中式新能源項(xiàng)目規(guī)模遠(yuǎn)超規(guī)劃目標(biāo)，對(duì)此《意見》明確強(qiáng)調(diào)需合理把握省內(nèi)集中式新能源建設(shè)節(jié)奏，核心在于推動(dòng)省內(nèi)集中式新能源開發(fā)規(guī)模與消納能力實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配；同時(shí)，部分地區(qū)光伏發(fā)電規(guī)模增長較快，午間時(shí)段新能源消納壓力顯著增大，對(duì)此《意見》提出優(yōu)化新能源開發(fā)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)新能源主動(dòng)改變出力特性，盡可能減少系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源需求，從源頭上緩解新能源消納矛盾。

　?。ㄎ澹┓植际叫履茉矗褐︶尫?/span>開發(fā)消納空間

　　2019年，國家能源局印發(fā)《分布式電源接入電網(wǎng)承載力評(píng)估導(dǎo)則》，明確了分布式新能源承載力評(píng)估有關(guān)技術(shù)要求，為引導(dǎo)分布式新能源合理布局發(fā)揮了積極作用。隨著實(shí)踐不斷深入，原導(dǎo)則在執(zhí)行過程中逐漸暴露出若干問題，主要表現(xiàn)為接入受限區(qū)域判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確、反向負(fù)載率測(cè)算邊界不清晰等，導(dǎo)致分布式新能源接入受限區(qū)域的范圍有所擴(kuò)大，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注。為更好適應(yīng)分布式新能源快速增長需求，《意見》明確提出充分釋放分布式新能源的消納空間，修訂分布式新能源接網(wǎng)承載力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，豐富新能源利用方式

　　《意見》以路徑創(chuàng)新與業(yè)態(tài)創(chuàng)新雙輪驅(qū)動(dòng)為抓手，著力推動(dòng)新能源實(shí)現(xiàn)跨品種融合與就近消納利用。

　?。ㄒ唬┞窂絼?chuàng)新：拓展新能源非電利用

　　新能源資源富集地區(qū)本地消納能力有限，大范圍跨省跨區(qū)消納又面臨較多制約，拓展新能源非電利用路徑，成為緩解電力系統(tǒng)消納壓力、提升非化石能源消費(fèi)占比的必由之路。綠氫、氨、醇作為新能源非電利用的重要方向，當(dāng)前受限于技術(shù)成熟度和規(guī)模化水平，生產(chǎn)成本仍顯著高于傳統(tǒng)燃料，且儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)等產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)存在短板，導(dǎo)致總體利用規(guī)模較小。為推動(dòng)新能源從單一電力消納向多能綜合利用轉(zhuǎn)變，《意見》明確提出統(tǒng)籌布局綠氫、氨、醇等綠色燃料制儲(chǔ)輸用一體化產(chǎn)業(yè)，打造“靈活負(fù)荷”。

　?。ǘI(yè)態(tài)創(chuàng)新：支持新能源就近消納

　　新能源就近消納是破解新能源消納難題、提升其利用效率的關(guān)鍵舉措。國家層面與相關(guān)省份已陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)配套政策，但尚未對(duì)新能源就近消納新業(yè)態(tài)的開發(fā)模式作出清晰界定，《意見》首次填補(bǔ)這一空白，明確其4類典型模式，即源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化、綠電直連、智能微電網(wǎng)、新能源接入增量配電網(wǎng)。當(dāng)前，新能源就近消納新業(yè)態(tài)與公共電網(wǎng)的權(quán)責(zé)劃分是關(guān)鍵問題，為指導(dǎo)各地區(qū)高質(zhì)量推進(jìn)新能源就近消納新業(yè)態(tài)工作落地，《意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，下一步需明晰二者在安全、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任方面的界面，并提升新能源就近消納新業(yè)態(tài)的自平衡、自調(diào)節(jié)能力。

　　四、系統(tǒng)協(xié)同，源網(wǎng)荷儲(chǔ)全環(huán)節(jié)促消納

　　《意見》堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，提出源網(wǎng)荷儲(chǔ)協(xié)同發(fā)力，全面增強(qiáng)新型電力系統(tǒng)對(duì)新能源適配能力。

　　（一）電源側(cè)：挖掘煤電靈活調(diào)節(jié)潛力

　　相比調(diào)峰氣電、抽水蓄能等調(diào)節(jié)電源，火電靈活性改造具備投資少、建設(shè)周期短的優(yōu)勢(shì)，能有效提升電力系統(tǒng)靈活性，對(duì)此《意見》明確提出推進(jìn)新一代煤電轉(zhuǎn)型升級(jí)，下一步將重點(diǎn)推動(dòng)現(xiàn)役煤電機(jī)組因地制宜開展深度調(diào)峰、快速爬坡等改造升級(jí)，更好發(fā)揮煤電機(jī)組促進(jìn)新能源消納作用。同時(shí)，當(dāng)前大量并網(wǎng)運(yùn)行的燃煤自備電廠調(diào)節(jié)潛力尚未充分挖掘，這類電廠可通過與新能源電站簽訂低價(jià)購電合約，在主動(dòng)減少自身燃煤發(fā)電量的同時(shí)擴(kuò)大新能源消納規(guī)模；未來，在可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重與碳排放雙重約束下，多數(shù)孤網(wǎng)運(yùn)行的燃煤自備電廠將逐步接入大電網(wǎng)，為此《意見》進(jìn)一步明確政策導(dǎo)向，明確提出推動(dòng)新能源替代燃煤自備電廠發(fā)電。

　?。ǘ╇娋W(wǎng)側(cè)：充分發(fā)揮跨省跨區(qū)電力互濟(jì)作用

　　在促進(jìn)新能源消納的各類舉措中，省間互濟(jì)兼具綜合成本低、見效快的雙重優(yōu)勢(shì)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，歐盟主要國家間電力交換極為充分，實(shí)現(xiàn)各國互為備用、余缺互濟(jì)，有效推動(dòng)了新能源大范圍消納；歐盟明確要求2030年各國電網(wǎng)互聯(lián)容量不低于本國裝機(jī)容量的15%，截至2025年初，已有14個(gè)國家提前完成目標(biāo)，另有5個(gè)國家達(dá)到10%以上。我國新能源資源、負(fù)荷分布嚴(yán)重不均衡，更需加強(qiáng)省間互濟(jì)工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)新能源更大范圍消納。為充分發(fā)揮跨省跨區(qū)電力互濟(jì)作用，同時(shí)為后續(xù)綠電國際互認(rèn)創(chuàng)造物理?xiàng)l件，《意見》針對(duì)性提出充分利用區(qū)域間、省間調(diào)節(jié)資源和新能源出力互補(bǔ)特性，合理布局靈活互濟(jì)電網(wǎng)工程。

　?。ㄈ┴?fù)荷側(cè)：培育需求側(cè)響應(yīng)新動(dòng)能

　　需求側(cè)響應(yīng)可調(diào)動(dòng)的資源規(guī)模龐大，但普遍存在資源分散、協(xié)調(diào)難度大、調(diào)節(jié)能力碎片化等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致其消納新能源的潛力難以充分釋放。對(duì)此，《意見》明確提出充分發(fā)揮虛擬電廠的調(diào)節(jié)資源聚合作用，通過對(duì)負(fù)荷側(cè)分散調(diào)節(jié)資源的整合與協(xié)同，破解需求側(cè)響應(yīng)“散而不強(qiáng)”的痛點(diǎn)。此外，電動(dòng)汽車憑借其優(yōu)異的靈活充放電潛力，成為需求側(cè)響應(yīng)資源中極具價(jià)值的調(diào)節(jié)資源，為此，《意見》在前期車網(wǎng)互動(dòng)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“拓展車網(wǎng)互動(dòng)規(guī)?；瘧?yīng)用”的明確要求。

　?。ㄋ模﹥?chǔ)能側(cè)：兼顧建設(shè)規(guī)模與利用效率提升

　　新型儲(chǔ)能具有建設(shè)周期短、選址靈活的顯著優(yōu)勢(shì)，是促進(jìn)大規(guī)模新能源開發(fā)消納的關(guān)鍵支撐。“十四五”以來，我國新型儲(chǔ)能規(guī)?？焖僭黾?，新型儲(chǔ)能行業(yè)已步入規(guī)模化發(fā)展階段。為進(jìn)一步發(fā)揮新型儲(chǔ)能對(duì)新能源消納的促進(jìn)作用，《意見》明確提出大力推進(jìn)新型儲(chǔ)能建設(shè)，并要求其兼具“技術(shù)先進(jìn)”與“安全高效”兩大核心功能。值得注意的是，部分新能源配建新型儲(chǔ)能利用率偏低，“建而不用”“建而少用”問題突出，對(duì)此，《意見》精準(zhǔn)施策，明確提出通過挖掘新能源配建儲(chǔ)能的調(diào)節(jié)潛力，切實(shí)提升其利用效率。此外，從新型儲(chǔ)能發(fā)展場(chǎng)景來看，相較于在電網(wǎng)側(cè)或負(fù)荷側(cè)配置新型儲(chǔ)能，在電源側(cè)配置新型儲(chǔ)能不僅能優(yōu)化新能源電站的出力特性、降低新能源輸送環(huán)節(jié)成本，還可使新能源電站在電力市場(chǎng)中具備自主調(diào)節(jié)能力。

　　五、機(jī)制保障，夯實(shí)新能源消納管理的制度基石

　　完善的制度保障是新能源消納工作落地見效的關(guān)鍵，《意見》構(gòu)建起全方位的工作保障體系，確保各項(xiàng)舉措落地見效。

　?。ㄒ唬┓謾n設(shè)置新能源利用率目標(biāo)

　　在充分考慮新能源發(fā)揮自主調(diào)節(jié)能力、推動(dòng)新能源與各類新業(yè)態(tài)融合發(fā)展、拓展新能源非電利用途徑的前提下，合理制定新能源利用率目標(biāo)，可避免全社會(huì)為保障少量新能源消納付出過高成本。此前，國家能源局印發(fā)的《關(guān)于做好新能源消納工作保障新能源高質(zhì)量發(fā)展的通知》已明確提出“部分資源條件較好的地區(qū)可適當(dāng)放寬新能源利用率目標(biāo)，原則上不低于90%”，但尚未從國家層面出臺(tái)分地區(qū)的具體目標(biāo)要求。此次《意見》在上述政策基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新突破，進(jìn)一步提出在全國五年電力規(guī)劃中分檔設(shè)定不同地區(qū)新能源利用率目標(biāo)。在具體落實(shí)階段，各地區(qū)需綜合考慮新能源資源條件、電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行水平、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、負(fù)荷增長趨勢(shì)等關(guān)鍵因素，通過科學(xué)合理的分析測(cè)算，合理制定分地區(qū)新能源利用率目標(biāo)，并根據(jù)系統(tǒng)重大邊界條件變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。

　　（二）統(tǒng)籌推動(dòng)新能源大規(guī)模發(fā)展和高質(zhì)量消納

　　作為新能源高質(zhì)量消納的關(guān)鍵支撐環(huán)節(jié)，新能源發(fā)展需與配套電網(wǎng)、系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力同步規(guī)劃、協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，部分地區(qū)新能源發(fā)展規(guī)模與系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力不匹配，新能源富集地區(qū)電網(wǎng)匯集與送出能力仍存在不足。為促進(jìn)新能源大規(guī)模高水平消納，確保新能源大規(guī)模發(fā)展的同時(shí)保持合理利用水平，《意見》明確要求科學(xué)統(tǒng)籌新能源發(fā)展和消納，協(xié)同推進(jìn)新能源規(guī)劃布局及配套電網(wǎng)、調(diào)節(jié)能力建設(shè)。

　　《意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國新能源發(fā)展從“規(guī)模擴(kuò)張”階段向“質(zhì)量效益”導(dǎo)向的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。《意見》落地實(shí)施后，當(dāng)前及未來一段時(shí)期存在的新能源消納難題可得到有效化解，為如期實(shí)現(xiàn)2035年國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)保障。

　?。?/span>電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院黨委書記 胡明）

　　責(zé)任編輯：江蓬新