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解讀︱以系統(tǒng)性制度重構(gòu)驅(qū)動(dòng)油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

來(lái)源：國(guó)家能源局 時(shí)間：2025-11-24 16:42

——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》解讀

　　近日，國(guó)家發(fā)展改革委正式發(fā)布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），標(biāo)志著我國(guó)油氣基礎(chǔ)設(shè)施管理體制進(jìn)入全新階段。此次修訂并非簡(jiǎn)單的條文調(diào)整與更新，原《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》自2014年實(shí)施以來(lái)，有力推動(dòng)了我國(guó)天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展，在保障能源供應(yīng)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面發(fā)揮了重要作用。隨著油氣體制機(jī)制改革不斷深化，“X+1+X”油氣市場(chǎng)體系逐步重構(gòu)，以及能源安全新戰(zhàn)略和“雙碳”目標(biāo)的相繼提出，舊辦法已難以完全適配新形勢(shì)下的管理需求。《管理辦法》將原油、成品油與天然氣（含液化天然氣）基礎(chǔ)設(shè)施納入統(tǒng)一管理框架，實(shí)現(xiàn)了從單一品種管理向全油氣品類(lèi)系統(tǒng)化管理的飛躍，通過(guò)制度性的頂層設(shè)計(jì)，不僅解決了當(dāng)前行業(yè)發(fā)展面臨的迫切問(wèn)題，更著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，為構(gòu)建“安全可靠、統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有效”的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系繪制了清晰藍(lán)圖。

　　一、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌“全國(guó)一張網(wǎng)”

　　《管理辦法》參照《能源法》體例，將基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃以專(zhuān)章形式予以明確，突出全國(guó)石油天然氣規(guī)劃的宏觀(guān)引領(lǐng)作用，并強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制必須與國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)區(qū)域規(guī)劃實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性對(duì)接。此舉旨在從源頭上破解長(zhǎng)期制約項(xiàng)目落地的土地、用海、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等關(guān)鍵要素協(xié)調(diào)難題，推動(dòng)油氣基礎(chǔ)設(shè)施布局全面融入國(guó)家空間治理體系，實(shí)現(xiàn)更高水平的統(tǒng)籌與協(xié)同。同時(shí)，《管理辦法》明確規(guī)定，所有跨境、跨省干線(xiàn)管道及新增連通項(xiàng)目，均須統(tǒng)一納入全國(guó)規(guī)劃后方可實(shí)施。此舉是國(guó)家強(qiáng)化油氣統(tǒng)籌治理的剛性舉措，旨在從根源上杜絕管網(wǎng)分割與重復(fù)建設(shè)，是構(gòu)建高效貫通“全國(guó)一張網(wǎng)”的根本保障。

　　二、深化輸銷(xiāo)業(yè)務(wù)分離，破解“最后一公里”瓶頸

　　本次修訂的核心舉措在于強(qiáng)制實(shí)施輸銷(xiāo)業(yè)務(wù)分離?！豆芾磙k法》首次明確了“承擔(dān)國(guó)家石油天然氣干線(xiàn)建設(shè)主體責(zé)任的企業(yè)”這一主體范疇，并嚴(yán)格限定其經(jīng)營(yíng)范圍，禁止涉足油氣勘探開(kāi)發(fā)、進(jìn)出口、生產(chǎn)銷(xiāo)售等競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)；同時(shí)規(guī)定，從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的企業(yè)亦不得參與干線(xiàn)管道投資與運(yùn)營(yíng)。通過(guò)徹底厘清干線(xiàn)管輸與生產(chǎn)銷(xiāo)售之間的業(yè)務(wù)邊界，打破縱向一體化壟斷格局，為實(shí)現(xiàn)油氣基礎(chǔ)設(shè)施向所有市場(chǎng)主體公平、無(wú)歧視開(kāi)放奠定制度基礎(chǔ)。本次修訂還針對(duì)“全國(guó)一張網(wǎng)”運(yùn)行中的關(guān)鍵瓶頸——省級(jí)管網(wǎng)，作出明確的改革部署。《管理辦法》強(qiáng)制推行管輸與銷(xiāo)售業(yè)務(wù)分離，為條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)分離奠定制度基礎(chǔ)，并鼓勵(lì)省級(jí)管網(wǎng)以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)。這些舉措旨在徹底打通管網(wǎng)運(yùn)行的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)國(guó)家干線(xiàn)與省級(jí)管網(wǎng)的高效銜接，最終全面達(dá)成基礎(chǔ)設(shè)施的公平開(kāi)放與統(tǒng)一調(diào)度。

　　三、確立多元天然氣儲(chǔ)備責(zé)任體系，強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)能力

　　《管理辦法》明確構(gòu)建多層次、權(quán)責(zé)清晰的天然氣儲(chǔ)備體系，對(duì)各方儲(chǔ)氣責(zé)任做出系統(tǒng)性?xún)?yōu)化與再分配。具體而言，將原由天然氣銷(xiāo)售企業(yè)單獨(dú)承擔(dān)的10%工作氣量指標(biāo)，調(diào)整至由供氣企業(yè)和管輸企業(yè)各承擔(dān)5%；將地方政府應(yīng)急儲(chǔ)備指標(biāo)提升為更科學(xué)的“不低于上年5天日均消費(fèi)量”；明確城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)應(yīng)建立“不低于其年用氣量5%”的儲(chǔ)氣能力。本次調(diào)整推動(dòng)儲(chǔ)氣責(zé)任從“相對(duì)集中”向“多元協(xié)同”轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)提升了應(yīng)急保障能力。同時(shí)，新辦法進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)機(jī)制在儲(chǔ)備調(diào)節(jié)中的核心作用，推動(dòng)儲(chǔ)氣服務(wù)價(jià)格、儲(chǔ)氣設(shè)施天然氣購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格等由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，以?xún)r(jià)格信號(hào)有效引導(dǎo)社會(huì)資本投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施。此舉旨在精準(zhǔn)補(bǔ)齊儲(chǔ)氣能力短板，全面提升天然氣季節(jié)調(diào)峰與應(yīng)急保供的市場(chǎng)化水平。《管理辦法》在鼓勵(lì)探索管網(wǎng)氣量平衡市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)，也劃定了明確的監(jiān)管紅線(xiàn)：嚴(yán)禁管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)買(mǎi)賣(mài)或變相買(mǎi)賣(mài)天然氣，未經(jīng)同意不得動(dòng)用政府委托管理的應(yīng)急調(diào)節(jié)能力。

　　四、健全協(xié)同監(jiān)管體系，推進(jìn)法律責(zé)任具體化

　　一是《管理辦法》將原本分散在各章節(jié)的監(jiān)督管理職能整合成為獨(dú)立章節(jié)，將行政監(jiān)管、數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建了全方位、立體化的監(jiān)管體系。二是法律責(zé)任章節(jié)被大幅強(qiáng)化和細(xì)化，引入約談、按經(jīng)濟(jì)損失額倍數(shù)罰款、限制服務(wù)、信用記錄等多種、不同程度的懲戒手段，明確對(duì)不公平開(kāi)放、從事限制性業(yè)務(wù)、未獨(dú)立核算、擅自停運(yùn)等具體行為的處罰。細(xì)化和強(qiáng)化的懲戒措施，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供了明確的執(zhí)法依據(jù)，顯著增強(qiáng)了《管理辦法》的威懾力與可操作性，是確保整部規(guī)章落地生根、有效實(shí)施的決定性保障。（作者：中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)研究院天然氣所所長(zhǎng)段兆芳）

責(zé)任編輯：閆弘旭