電力法修訂爭(zhēng)議焦點(diǎn)：供電營(yíng)業(yè)區(qū)相關(guān)條款何去何從？
來(lái)源：中國(guó)南方電網(wǎng) 時(shí)間：2025-11-20 16:37
《中華人民共和國(guó)電力法》（以下簡(jiǎn)稱“電力法”）修訂工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，其中，“供電營(yíng)業(yè)區(qū)”相關(guān)條款的修訂，因直接觸及電力行業(yè)的基本管理模式與市場(chǎng)化改革方向，成為各方意見(jiàn)交鋒的焦點(diǎn)?，F(xiàn)行法律中“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，在市場(chǎng)化改革與能源轉(zhuǎn)型的浪潮下備受審視。是將其作為保障電力系統(tǒng)安全和普遍服務(wù)的基石予以優(yōu)化，還是視為阻礙新業(yè)態(tài)發(fā)展的壁壘徹底拆除？這場(chǎng)爭(zhēng)論呼喚一場(chǎng)更為精細(xì)化的制度變革——在堅(jiān)守民生保障底線的同時(shí)，為市場(chǎng)活力開(kāi)辟出足夠的空間。
現(xiàn)行電力法供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度的實(shí)踐檢視與困境
現(xiàn)行電力法關(guān)于供電營(yíng)業(yè)區(qū)的核心規(guī)定集中于第二十五條與第二十六條。第二十五條規(guī)定了三款內(nèi)容：第一款確立了“供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電”的基本原則；第二款明確了供電營(yíng)業(yè)區(qū)的劃分應(yīng)考慮電網(wǎng)結(jié)構(gòu)和供電合理性，并作出了“一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”的關(guān)鍵性規(guī)定；第三款規(guī)定了供電營(yíng)業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更程序，由供電企業(yè)申請(qǐng)，電力管理部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后發(fā)放《電力業(yè)務(wù)許可證》，并授權(quán)國(guó)務(wù)院電力管理部門(mén)制定具體辦法。第二十六條則進(jìn)一步規(guī)定：供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)本營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)的用戶有按照國(guó)家規(guī)定供電的義務(wù)，不得違法拒絕供電，確立了其強(qiáng)制締約義務(wù)，后被《民法典》所呼應(yīng)。同時(shí)規(guī)定了用電申請(qǐng)的程序及供電企業(yè)的信息公示等義務(wù)。上述條款確立了供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度、供電專營(yíng)制度及相關(guān)操作規(guī)范，明確了承擔(dān)專營(yíng)義務(wù)的主體（供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)）必須履行的社會(huì)責(zé)任。
圍繞上述法條，國(guó)家發(fā)展改革委、原國(guó)家電監(jiān)會(huì)等部門(mén)出臺(tái)了《供電營(yíng)業(yè)區(qū)劃分及管理辦法》《電力業(yè)務(wù)許可證管理規(guī)定》等一系列配套規(guī)章，細(xì)化了營(yíng)業(yè)區(qū)劃分的準(zhǔn)則、審批流程和許可證管理。在實(shí)踐中，這套以地理行政區(qū)劃為基礎(chǔ)、與各級(jí)政府管理層級(jí)相對(duì)應(yīng)的“一區(qū)一機(jī)構(gòu)”專營(yíng)模式，在特定歷史時(shí)期對(duì)快速擴(kuò)大供電范圍、保障基礎(chǔ)電力供應(yīng)、明確安全責(zé)任起到了積極作用，奠定了我國(guó)電力普遍服務(wù)的制度根基。然而，幾十年過(guò)去，電力行業(yè)已發(fā)生天翻地覆的變化。在能源轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)化改革的雙重驅(qū)動(dòng)下，現(xiàn)行供電營(yíng)業(yè)區(qū)條款的不適應(yīng)性日益凸顯：
其一，立法邏輯敘事基點(diǎn)亟待修正?，F(xiàn)行法條存在一個(gè)顯著的立法技術(shù)瑕疵：其開(kāi)篇以“供電企業(yè)”的行為作為敘事起點(diǎn)，將本應(yīng)作為國(guó)家供電管理基石的“供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度”，置于“供電企業(yè)供電”的具體經(jīng)營(yíng)語(yǔ)境之下，這在邏輯上造成了錯(cuò)位。供電營(yíng)業(yè)區(qū)首先應(yīng)是上位的、由政府主導(dǎo)劃分的行業(yè)管理框架，而非從屬于企業(yè)運(yùn)營(yíng)的衍生規(guī)則。理想的條文結(jié)構(gòu)應(yīng)首先明確國(guó)家的規(guī)劃?rùn)?quán)，即“國(guó)家設(shè)立供電營(yíng)業(yè)區(qū)”，并明確其劃分準(zhǔn)則；其次，再規(guī)定企業(yè)在此框架下的權(quán)利與義務(wù)，即供電企業(yè)在批準(zhǔn)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)向用戶供電（為了確保供電責(zé)任明晰，進(jìn)而可規(guī)定，一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)設(shè)置一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)）。當(dāng)前這種從企業(yè)端切入的表述，模糊了制度的權(quán)力來(lái)源和公共屬性，將基礎(chǔ)性的行政管理行為矮化為對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的被動(dòng)確認(rèn)，是造成后續(xù)一系列理解混淆與適用爭(zhēng)議的總根源。
其二，難以適應(yīng)市場(chǎng)化新格局。立法之初的“供電”內(nèi)涵是“售供一體”的混合概念。而今，隨著改革深化，購(gòu)售電環(huán)節(jié)已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，出現(xiàn)了售電公司?，F(xiàn)行法仍以混合的“供電”概念作為專營(yíng)基礎(chǔ)，難以準(zhǔn)確界定和監(jiān)管新業(yè)態(tài)中不同主體的權(quán)責(zé)利關(guān)系。此外，面對(duì)分布式能源、微電網(wǎng)等多元業(yè)態(tài)的創(chuàng)新需求，固化的模式顯得力不從心。
其三，法律表述存在冗余，未能精準(zhǔn)體現(xiàn)責(zé)任要求。在法律已通過(guò)許可確立“一個(gè)營(yíng)業(yè)區(qū)一個(gè)供電企業(yè)（法人）”的前提下，再規(guī)定“一個(gè)營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)只設(shè)立一個(gè)供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)（非法人分支機(jī)構(gòu)）”，實(shí)為對(duì)同一事實(shí)在不同層面的重復(fù)表述。此規(guī)定的核心立法本意，應(yīng)是對(duì)獲專營(yíng)權(quán)的企業(yè)提出“設(shè)置統(tǒng)一服務(wù)接口”的內(nèi)部管理責(zé)任要求；但現(xiàn)行表述更易被解讀為對(duì)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的固化，未能實(shí)現(xiàn)從“確權(quán)”向“明責(zé)”的立法意圖轉(zhuǎn)變。
追根溯源，上述困境均源于我國(guó)電力行業(yè)發(fā)展歷程中形成的“區(qū)證合一”模式——即供電營(yíng)業(yè)區(qū)這一行政管理工具，與供電專營(yíng)這一企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)利，在制度設(shè)計(jì)和法律表述上被緊密捆綁，造成了邏輯混淆。從法條觀感上來(lái)看，現(xiàn)行條款的表述方式模糊了立法的根本目的，造成了理解障礙。這就好比，為確保一個(gè)城市的急救服務(wù)高效有序，正確的立法意圖應(yīng)是“負(fù)責(zé)本市急救服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的調(diào)度指揮中心”，這是一種明確的責(zé)任要求；而現(xiàn)行電力法的寫(xiě)法卻更像是規(guī)定“一個(gè)城市里只能設(shè)立一個(gè)急救中心”。前者是對(duì)責(zé)任主體提出的管理性義務(wù)，后者則更像是在描述一個(gè)市場(chǎng)壟斷的結(jié)構(gòu)性結(jié)果。這種表述上的偏差，導(dǎo)致條款的核心從“要求企業(yè)如何履行職責(zé)”滑向了“確認(rèn)企業(yè)擁有何種排他權(quán)利”。
供電營(yíng)業(yè)區(qū)及其相關(guān)制度修訂的整體思路
面對(duì)上述困境，本次修法不應(yīng)是簡(jiǎn)單的條文修補(bǔ)，而需進(jìn)行系統(tǒng)性的理念更新與制度重構(gòu)。為厘清這些問(wèn)題，本文試圖在此提出一套層次清晰、兼顧底線與活力的修訂思路，為后續(xù)具體的條款設(shè)計(jì)提供理論支撐。
?。ㄒ唬┱厩逶矗簣?jiān)持并優(yōu)化供電營(yíng)業(yè)區(qū)基礎(chǔ)管理制度
首先，必須在立法理念上將“供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度”與“供電專營(yíng)制度”進(jìn)行剝離與區(qū)分。運(yùn)行數(shù)十年的供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度，其核心功能在于為政府劃定清晰的行業(yè)管理、電網(wǎng)規(guī)劃、安全運(yùn)行與供用電服務(wù)責(zé)任轄區(qū)，這一基礎(chǔ)性管理框架的價(jià)值不容否定。該制度本質(zhì)上是政府行使公共管理職能的工具，然而其管理屬性已被市場(chǎng)準(zhǔn)入的行政許可操作方式所湮沒(méi)。因此，當(dāng)前的問(wèn)題并非源于制度本身，而在于其功能的異化。更為務(wù)實(shí)的路徑是為其“正名”，推動(dòng)其內(nèi)涵的現(xiàn)代化，使其回歸真正的監(jiān)管角色。建議在電力法修訂中，繼續(xù)確認(rèn)該制度的基礎(chǔ)地位，同時(shí)授權(quán)主管部門(mén)通過(guò)下位法，使其劃分依據(jù)在“地理行政區(qū)劃”基礎(chǔ)上，增加符合新型電力系統(tǒng)技術(shù)規(guī)律的電網(wǎng)結(jié)構(gòu)、負(fù)荷特性、資源分布與發(fā)展需要等考慮因素，使其最終轉(zhuǎn)型為更具彈性與適應(yīng)性的“電力規(guī)劃與安全管理區(qū)域”，為微電網(wǎng)、零碳園區(qū)等新形態(tài)的合規(guī)存在與發(fā)展預(yù)留制度空間。
現(xiàn)行“區(qū)證合一”模式下供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度的種種困境，很大程度上是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。在政企不分的時(shí)代，政府管理職能與企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為高度重合，使得本應(yīng)作為政府履行電力普遍服務(wù)義務(wù)、實(shí)施行業(yè)管理的基礎(chǔ)工具——供電營(yíng)業(yè)區(qū)，在制度設(shè)計(jì)上異化為附著于企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的一項(xiàng)行政許可。時(shí)至今日，供電營(yíng)業(yè)區(qū)的物理邊界與管理格局早已清晰、固化。本次修法正是一次“正名”契機(jī)：立法者應(yīng)首先明確，劃分供電營(yíng)業(yè)區(qū)是政府為保障居民最基本供電服務(wù)而行使的公共管理權(quán)力；在此基礎(chǔ)上，再通過(guò)供電專營(yíng)制度，將實(shí)現(xiàn)這一公共服務(wù)目標(biāo)的具體執(zhí)行職責(zé)，清晰、排他地授予符合條件的供電企業(yè)。如此一來(lái)，“政府的歸政府，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”，法律的邏輯自然理順，當(dāng)前文本中“本末倒置”的擰巴感也將隨之消解。
?。ǘ┲蔚拙€：確立針對(duì)基本供電服務(wù)的專營(yíng)制度
在供電營(yíng)業(yè)區(qū)框架內(nèi)，核心問(wèn)題在于如何界定“專營(yíng)”的范圍。這根本上取決于我們是否承認(rèn)電力普遍服務(wù)是一項(xiàng)必須確保的公共產(chǎn)品。保障從城市到鄉(xiāng)村每一位公民獲得安全、可靠、可負(fù)擔(dān)的基本用電權(quán)利，是現(xiàn)代國(guó)家的基石性責(zé)任。這項(xiàng)普遍服務(wù)義務(wù)，對(duì)供電的可靠性、穩(wěn)定性和全覆蓋能力提出了近乎苛刻的要求，任何區(qū)域的供電缺失或長(zhǎng)期不穩(wěn)定，其帶來(lái)的社會(huì)成本均無(wú)法承受。因此，在法律上確立實(shí)現(xiàn)這一目的的供電專營(yíng)制度，由一個(gè)能力勝任、責(zé)任明確的主體承擔(dān)不可推卸的兜底服務(wù)責(zé)任，是經(jīng)過(guò)全球?qū)嵺`檢驗(yàn)的、最可靠且最經(jīng)濟(jì)的選擇。
我國(guó)電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)過(guò)數(shù)十年發(fā)展，已建成覆蓋全國(guó)、深入鄉(xiāng)村的物理網(wǎng)絡(luò)和完善的運(yùn)維、搶修體系，歷史與實(shí)踐均已證明其承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任的能力。立法者需要清晰地傳遞出制度設(shè)計(jì)的底層邏輯，即供電專營(yíng)，根本目的是為了實(shí)現(xiàn)并保障最基本的供電服務(wù)。修訂的關(guān)鍵一步，便是將“供電企業(yè)”的法律內(nèi)涵與這一法定義務(wù)進(jìn)行綁定解釋。如果法律明確將“供電企業(yè)”界定為特指承擔(dān)最基本供電服務(wù)的企業(yè)，則可沿用現(xiàn)有概念體系；若作泛化解釋，則需在后續(xù)條款中對(duì)不同性質(zhì)的供電主體進(jìn)行精準(zhǔn)區(qū)分和規(guī)范。
?。ㄈ┓砰_(kāi)空間：對(duì)非基本供電業(yè)務(wù)開(kāi)放市場(chǎng)、保障公平
維持延續(xù)最基本供電服務(wù)專營(yíng)制度，絕不意味著扼殺市場(chǎng)的活力。對(duì)于園區(qū)綠色直供、增量配電網(wǎng)、智能微電網(wǎng)等新興業(yè)務(wù)，法律必須為其開(kāi)辟出充分、合法的發(fā)展通道。但關(guān)鍵在于，如何運(yùn)用正確的立法手段進(jìn)行“放開(kāi)”。有觀點(diǎn)主張對(duì)供電業(yè)務(wù)實(shí)行“特許經(jīng)營(yíng)”，但這在法理與實(shí)踐上可能走入誤區(qū)。首先，承擔(dān)最基本供電義務(wù)，其強(qiáng)烈的公共產(chǎn)品屬性決定了它不適合采用結(jié)果不確定的特許經(jīng)營(yíng)模式。其次，對(duì)于大量的市場(chǎng)化供電業(yè)務(wù)，其本質(zhì)是面向特定用戶的差異化、高品質(zhì)能源服務(wù)，公共產(chǎn)品屬性已顯著弱化。對(duì)于這部分業(yè)務(wù)，立法思路的重心不應(yīng)是簡(jiǎn)單地套上“特許經(jīng)營(yíng)”這一新的行政許可外殼，而應(yīng)是徹底“放開(kāi)準(zhǔn)入，保障公平”。當(dāng)前，各類新興主體面臨的最大發(fā)展障礙，并非缺少一紙?zhí)卦S經(jīng)營(yíng)授權(quán)，而是在于難以公平、無(wú)歧視地接入和使用具有自然壟斷屬性的主干輸配電網(wǎng)。它們?cè)谛畔@取、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接入流程、費(fèi)用核算等方面常常處于事實(shí)上的弱勢(shì)地位。因此，電力法修訂在此議題上的真正發(fā)力點(diǎn)與核心價(jià)值，應(yīng)體現(xiàn)在以法律的強(qiáng)制力確保電網(wǎng)企業(yè)向所有符合條件的市場(chǎng)主體公平、無(wú)歧視地開(kāi)放其網(wǎng)絡(luò)，并明確這些新興主體在支付經(jīng)監(jiān)管核定的合理費(fèi)用后，依法享有使用公共電網(wǎng)進(jìn)行電力輸送、系統(tǒng)備用和調(diào)劑的權(quán)利。法律的使命在于構(gòu)筑并維護(hù)一個(gè)對(duì)所有參賽者一視同仁的公平競(jìng)技場(chǎng)，而非忙于審批誰(shuí)有資格上場(chǎng)。
立法技術(shù)與條款設(shè)計(jì)的難點(diǎn)與應(yīng)對(duì)
宏大的修訂思路需要精密的立法技術(shù)予以落實(shí)。在將上述構(gòu)想轉(zhuǎn)化為具體法律條款的過(guò)程中，面臨諸多挑戰(zhàn)：其一，是多年形成的概念慣性與路徑依賴，通過(guò)一部法律強(qiáng)行扭轉(zhuǎn)社會(huì)認(rèn)知并非易事；其二，是立法中必須對(duì)“供電營(yíng)業(yè)區(qū)”“供電企業(yè)”“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”等核心概念予以澄清，否則將導(dǎo)致法律適用中的混亂；其三，也是最為復(fù)雜的，在于該條款深刻觸及既有利益格局和慣性，相關(guān)方的立法博弈將異常激烈，這是立法過(guò)程中的正?，F(xiàn)象，需要智慧與策略予以應(yīng)對(duì)。為此，本文提出以下具體建議：
首先，清晰界定并重構(gòu)核心法律概念。供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度應(yīng)被明確界定為政府實(shí)施電力行業(yè)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)工具，在法條表述中強(qiáng)化其公共管理屬性。對(duì)于市場(chǎng)主體，可考慮在法律上進(jìn)行功能性區(qū)分，引入承擔(dān)最基本供電服務(wù)義務(wù)的供電企業(yè)與市場(chǎng)化電力供應(yīng)主體等概念，以清晰界定二者截然不同的法律角色、權(quán)利義務(wù)與監(jiān)管要求。對(duì)于沿用多年的“供電營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)”這一易引發(fā)歧義的概念，應(yīng)予以厘清，可明確其法律地位為承擔(dān)最基本供電服務(wù)的供電企業(yè)為履行義務(wù)而設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。
在將供電企業(yè)與特定服務(wù)義務(wù)進(jìn)行綁定時(shí)，一個(gè)關(guān)鍵的立法技術(shù)問(wèn)題在于對(duì)服務(wù)義務(wù)概念的精準(zhǔn)選擇。目前，“普遍服務(wù)”“保底服務(wù)”“兜底服務(wù)”等近似概念并存，須審慎界定。首先，“普遍服務(wù)”是一個(gè)內(nèi)涵豐富的政策性概念，它不僅包括保障用戶以可承受的價(jià)格獲得電力，還延伸至電網(wǎng)延伸覆蓋、扶貧援建等廣義的公平服務(wù)范疇。若將其直接作為法律概念，會(huì)因邊界過(guò)于寬泛而難以精確界定此處供電企業(yè)的核心法律責(zé)任。其次，針對(duì)工商業(yè)用戶所選擇的售電公司因破產(chǎn)等情形無(wú)法繼續(xù)售電時(shí)，根據(jù)電改精神，應(yīng)由保底服務(wù)商提供“保底服務(wù)”。由此可見(jiàn)，“保底服務(wù)”是針對(duì)特定市場(chǎng)失靈情景的救濟(jì)性安排，其適用情境與面向居民的基礎(chǔ)性“普遍服務(wù)”有所不同。在法律中單獨(dú)采用任一狹義概念，均可能導(dǎo)致覆蓋范圍不周或引發(fā)不必要的名詞解釋爭(zhēng)議。因此，本文認(rèn)為，采用外延更明確、更具操作性的“最基本供電服務(wù)”這一表述作為法律上的統(tǒng)稱概念似乎更為適宜。它能夠精準(zhǔn)剝離政策性內(nèi)涵，聚焦于持續(xù)、安全、可靠供電這一核心法律義務(wù)，從而構(gòu)建一個(gè)權(quán)責(zé)清晰、無(wú)遺漏的法律責(zé)任框架。
其次，采取“原則統(tǒng)領(lǐng)、授權(quán)細(xì)化”的規(guī)范策略。對(duì)于市場(chǎng)化電力供應(yīng)形式，其市場(chǎng)規(guī)則、交易模式、輸配電費(fèi)核算、責(zé)任劃分等細(xì)節(jié)高度復(fù)雜且處于快速演進(jìn)之中。若將這些具體內(nèi)容全部寫(xiě)入相對(duì)穩(wěn)定的法律，反而會(huì)束縛市場(chǎng)創(chuàng)新與實(shí)踐探索。更優(yōu)的立法策略是：法律本身僅作方向性的原則宣示與組織授權(quán)。例如，明確國(guó)家鼓勵(lì)和支持相關(guān)主體依法從事市場(chǎng)化電力供應(yīng)，同時(shí)將具體的準(zhǔn)入條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、糾紛解決機(jī)制等，授權(quán)國(guó)務(wù)院電力主管部門(mén)制定配套的法規(guī)或規(guī)章予以細(xì)化。此舉既表明了國(guó)家推動(dòng)改革的堅(jiān)定態(tài)度，為各類創(chuàng)新提供了上位法依據(jù)，又保持了制度必要的靈活性與適應(yīng)性。
最后，進(jìn)行體系化的立法體例編排。一部成熟的法律，其力量源于清晰的結(jié)構(gòu)與內(nèi)在的邏輯自洽。試圖將多重復(fù)雜制度塞入單一法條是臃腫且不可取的?！肮╇姞I(yíng)業(yè)區(qū)制度”應(yīng)作為電力供應(yīng)與管理的基礎(chǔ)性制度安排，在“電力供應(yīng)”或相關(guān)章節(jié)的靠前位置以專條明確規(guī)定。該條款應(yīng)著重闡述供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度的法律地位、設(shè)置的根本目的、劃分的基本原則（如安全、效率、公平）以及設(shè)立與變更的法定程序?！肮╇娭贫取保ù颂幉⒎侵笍V義的電力供應(yīng)制度）作為供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度的下位制度，應(yīng)進(jìn)行拆分設(shè)計(jì)。建議將提供基本供電服務(wù)的供電與其他電力供應(yīng)形式分兩條撰寫(xiě)，以示區(qū)別?；竟╇妼I(yíng)制度條款中，規(guī)定基本供電實(shí)行嚴(yán)格的許可管理，明確獲得許可的供電企業(yè)的核心義務(wù)（如強(qiáng)制締約、保底供應(yīng)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等），同時(shí)，為了確保有明確的責(zé)任主體，可以要求供電企業(yè)在一個(gè)供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)設(shè)置一個(gè)營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)。其他電力供應(yīng)形式條款中，可作倡導(dǎo)性與框架性規(guī)定，如列出國(guó)家政策鼓勵(lì)的業(yè)態(tài)形式（如綠電直連、增量配電網(wǎng)、智能微電網(wǎng)等），并對(duì)其基本的運(yùn)營(yíng)模式（如供用電雙方通過(guò)簽訂合同實(shí)現(xiàn)交易）、準(zhǔn)入的競(jìng)爭(zhēng)屬性以及政府加強(qiáng)事中事后監(jiān)管進(jìn)行原則規(guī)定，為未來(lái)防范和監(jiān)管市場(chǎng)化供電主體可能出現(xiàn)的服務(wù)可靠性、用戶權(quán)益保障等新風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留配套立法空間。
此外，上述制度的落地，還需要在整部法律的其他部分尋求協(xié)同。例如，在“總則”中確立電力市場(chǎng)化改革與安全保供并重的原則；在“電力市場(chǎng)”專章中，為多元化主體參與交易提供制度接口；在“監(jiān)督管理”章節(jié)，細(xì)化針對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)公平開(kāi)放和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)秩序的監(jiān)管職責(zé)與措施，形成閉環(huán)。
總結(jié)與建議
總之，本次電力法修訂應(yīng)致力于構(gòu)建一個(gè)“堅(jiān)守底線、放開(kāi)空間”的精細(xì)化電力法律治理體系。有關(guān)供電營(yíng)業(yè)區(qū)及其相關(guān)問(wèn)題的總體修法原則與目標(biāo)可歸結(jié)為：保留并優(yōu)化供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度，將其正確定位為政府實(shí)施行業(yè)監(jiān)管與安全管理的戰(zhàn)略性工具；確立最基本供電服務(wù)的專營(yíng)制度（本次修法繼續(xù)和供電營(yíng)業(yè)區(qū)制度綁定），明確供電企業(yè)在保障民生用電中的“壓艙石”和兜底責(zé)任；構(gòu)建“最基本供電服務(wù)+差異化市場(chǎng)服務(wù)”的雙層供電體系，確保安全與市場(chǎng)改革同時(shí)進(jìn)行。在法律上清晰界定二者的邊界，對(duì)前者側(cè)重通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)管予以規(guī)范，對(duì)后者通過(guò)提供空間和保障公平予以鼓勵(lì)，其核心抓手在于強(qiáng)制電網(wǎng)企業(yè)公平開(kāi)放，從根本上破除制約競(jìng)爭(zhēng)的制度性壁壘。通過(guò)這種系統(tǒng)性的、富有立法智慧的制度設(shè)計(jì)，電力法修訂方能在保障國(guó)家能源安全、民生用電與激發(fā)市場(chǎng)活力、促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型之間找到最佳平衡點(diǎn)，為構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、推動(dòng)電力事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的法治基石。
供電營(yíng)業(yè)區(qū)及相關(guān)制度的修訂牽一發(fā)而動(dòng)全身，其復(fù)雜性、專業(yè)性與利益交織程度決定了它絕非閉門(mén)造車(chē)能妥善解決。本文認(rèn)為，當(dāng)前由歷史原因所形成的供電專營(yíng)與供電營(yíng)業(yè)區(qū)綁定、乃至“區(qū)證合一”的格局，并非理想的法律制度設(shè)計(jì)。供電營(yíng)業(yè)區(qū)的劃分，是政府為了履行其公共責(zé)任而主動(dòng)采取的管理行為，而非對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的被動(dòng)追認(rèn)。然而，從務(wù)實(shí)的修法策略考量，更為可行的路徑或許并非強(qiáng)行拆解既有框架，而是在承認(rèn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，致力于通過(guò)概念的明晰、邏輯的重構(gòu)與功能的剝離，引導(dǎo)現(xiàn)行制度向現(xiàn)代化的“責(zé)任管理”模式轉(zhuǎn)型。
為此，本文建議在此次修法過(guò)程中，積極踐行“開(kāi)門(mén)修法、過(guò)程普法”的理念。對(duì)此類爭(zhēng)議大、影響深遠(yuǎn)的條款，相關(guān)部門(mén)可以搭建平臺(tái)，多召開(kāi)研討會(huì)、論證會(huì)。這一過(guò)程的意義也許會(huì)遠(yuǎn)超征詢意見(jiàn)本身。它既是借助外腦不斷提升法律草案科學(xué)性與適用性的過(guò)程；也是一次面向全行業(yè)乃至全社會(huì)的、生動(dòng)的電力法治普及教育。公開(kāi)討論可以讓各方更好地理解制度設(shè)計(jì)的底層邏輯、不同方案的利弊權(quán)衡以及權(quán)利責(zé)任的邊界所在，從而有效化解因信息不對(duì)稱和誤解而產(chǎn)生的阻力，最大程度地尋求“最大公約數(shù)”，為法律出臺(tái)后的順利實(shí)施奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)。（陳興華）
責(zé)任編輯：于彤彤
